in Lurin, J. et Nidegger, C. (dir.) Expertise et décisions dans les politiques de l’enseignement, Genève, Service de la recherche en éducation, Cahier n° 3, 1999, pp. 88-103
Le pilotage négocié du changement
dans les systèmes éducatifs
Philippe Perrenoud
Faculté de psychologie et des sciences de l’éducation
Université de Genève
1999
Le système éducatif est ingouvernable sans l’adhésion d’au moins une partie des enseignants et des usagers, parents et élèves. Le “ pouvoir organisateur ”, comme on dit en Belgique, a certes le droit de réformer les structures et les programmes scolaires de façon autoritaire. On peut douter de la fécondité de telles réformes. Lorsqu’un corps enseignant et des parents s’inclinent devant les nouvelles dispositions, en prennent leur parti, cela peut, dans le meilleur des cas, signifier une adhésion molle. Cela peut aussi cacher une résistance passive, une grande inertie, la conviction que chacun pourra, de toute façon, continuer à faire comme avant.
Tout dépend de l’enjeu du changement. Les réformes de structures - changements du premier type - n’impliquent pas de transformations des pratiques du plus grand nombre. C’est ainsi que la création d’une nouvelle filière, d’un nouveau type d’école ou d’une nouvelle discipline ne dérange guère les acteurs, s’ils n’ont ni à y investir personnellement, ni à lui céder une partie de leurs ressources. Les réformes de curriculum - changements du deuxième type - n’affectent souvent que superficiellement les pratiques d’enseignement, soit parce qu’on se borne à une modernisation des contenus, soit parce que l’autonomie des enseignants et leur pouvoir d’interprétation des textes les autorisent à ne pas modifier grand-chose à leur enseignement s’ils ne sont pas convaincus par les nouveaux programmes.
Les réformes entrent alors en vigueur, mais ne changent rien, et perdent donc leur sens. La plupart des systèmes éducatifs l’ont compris et visent désormais ce que j’ai appelé des changements du troisième type (Perrenoud, 1990), qui concernent directement les pratiques pédagogiques (par exemple autour de l’évaluation formative, de l’usage des technologies en classe, de la pédagogie différenciée, des méthodes actives, des didactiques). De tels changements ne peuvent se décréter - même s’il en faut des textes -, ils passent par une évolution des représentations, des identités, des compétences, des gestes professionnels et de l’organisation du travail. Il est alors indispensable, pour que le changement planifié ne soit pas un faux-semblant, de négocier les réformes ou les rénovations avec les acteurs, pour emporter l’adhésion du plus grand nombre. Si on ne le fait pas, on peut être presque sûr que rien de significatif ne changera.
Dans les sociétés développées, les pouvoirs organisateurs et l’establishment politique commencent à comprendre qu’il est vain d’essayer de “ dompter ” les enseignants. Ils mesurent la nécessité d’une négociation, à la recherche d’une double, voire d’une triple légitimité des politiques de l’éducation : adhésion des électeurs-contribuables par des voies démocratiques, adhésion des usagers, les élèves et leurs parents et adhésion des enseignants et des cadres scolaires.
Il reste à trouver les méthodes et les doctrines qui produiraient des politiques à la fois négociées et fortes. L’apprentissage est assez lent. Les sociétés développées oscillent - au gré des conjonctures et des alternances - entre des moments de mise à plat de tous les problèmes éducatifs - Livre blanc, États généraux -, qui ne dictent que rarement une ligne politique claire, et des retours sporadiques à des décisions prises de façon assez autoritaire, pour répondre, par exemple, à une crise budgétaire ou à un mouvement social.
Ces fluctuations tiennent en partie au fait que la négociation est vécue comme un mal nécessaire et qu’elle régresse lorsqu’un pouvoir organisateur ou un gouvernement pensent avoir les moyens de s’en passer. Une politique de l’éducation faiblement négociée peut se déployer, par exemple, lorsqu’une nouvelle majorité accède au pouvoir, durant ce qu’on nomme “ l’état de grâce ”. Sa légitimité toute neuve et des échéances électorales éloignées donnent au gouvernement la force de bousculer les enseignants. Paradoxalement, les derniers mois d’une majorité en passe de perdre le pouvoir peuvent aussi favoriser des réformes autoritaires. Le compte à rebours est commencé, il n’y a plus grand-chose à perdre et il devient urgent de prendre des décisions irréversibles. En France, après des décennies de gestation et de tergiversation, les lois de 1989 ont créé les cycles d’apprentissage et les IUFM, juste avant que les socialistes perdent le pouvoir. La nouvelle majorité n’est pas parvenue à se défaire de cet héritage.
L’absence de négociation ne bloque donc pas constamment les décisions, mais elle finit toujours par les vider de leur sens… Il importe que les systèmes apprennent à négocier intelligemment les réformes, même lorsque cela n’apparaît pas indispensable au vu du rapport de forces. Du moins si l’on attend des réformes du système éducatif qu’elles le changent…
Le pilotage négocié du changement reste un art difficile, qui se heurte à des obstacles et passe par l’invention de formes institutionnelles originales.
Négocier les réformes : quelques obstacles
Comment négocier les réformes, leur contenu, leur calendrier, leur mise en œuvre, sans que la montagne accouche d’une souris ? Tous les pays développés sont en quête de modèles de changement conciliant pertinence et efficacité, démocratie politique et prise en compte des acteurs. Cela ressemble à la quadrature du cercle. Je vais examiner quelques-uns des obstacles. J’en distinguerai cinq :
•	Un conflit de légitimité entre démocratie et participation.
•	Des temporalités divergentes entre le politique et les autres acteurs.
•	Une construction opportuniste des problèmes.
•	L’identification et l’organisation collective des acteurs concernés.
•	Une négociation sans fin, où rien n’est jamais acquis.
Un conflit de légitimité entre démocratie et participation
En démocratie, l’éducation scolaire est régie par des lois et des budgets publics. Elle tombe, de ce fait, sous le contrôle plus ou moins direct du parlement et du gouvernement. L’enseignement public est confié à une administration qui tient sa légitimité d’un exécutif national, régional ou communal. L’enseignement privé est dépendant d’un pouvoir organisateur qui peut être associatif, coopératif, commercial ou ecclésiastique. Tout semble donc prévu pour qu’à la question “ Qui maîtrise l’école ? ” (Perrenoud et Montandon, 1988), il existe une réponse formelle et univoque. Pourtant, dans la réalité des fonctionnements, rien n’est aussi simple aujourd’hui.
Les enseignants sont des salariés des organisations scolaires. À ce titre, ils revendiquent le droit de participer aux décisions qui les concernent. Dans le privé, cette forme de démocratie interne se heurte à l’autorité légale des actionnaires ou à un pouvoir organisateur de type associatif ou confessionnel. Dans les administrations publiques, la participation des salariés se heurte à la démocratie constitutionnelle, qui donne au parlement et au gouvernement le droit de déterminer lois, budgets et politiques de l’éducation.
En cas de divergence, qui doit l’emporter ? Juridiquement, ce sont les autorités formelles, même lorsque la loi reconnaît aux salariés le droit d’être informés et consultés. Sociologiquement, tout dépend des rapports de force : les pouvoirs organisateurs doivent souvent, pour parvenir à leurs fins, marchander l’adhésion des enseignants. Comme Huberman (1982) l’a montré, le marchandage est souvent la condition d’une innovation. Cette dernière poursuit des fins idéalistes et s’attaque à de vrais problèmes, mais elle est aussi, paradoxalement, “ garante de l’équilibre ” (Nouvelot, 1988) ou source d’une mobilisation qui évite le désenchantement et la régression (Perrenoud, 1996). Autrement dit, les pouvoirs organisateurs ne sont pas véritablement libres de renoncer à l’innovation “ si les enseignants n’en veulent pas ” ou s’ils doivent la négocier plus âprement qu’ils n’y sont disposés. Personne ne maîtrise toutes les règles du jeu.
La négociation la plus classique porte sur l’emploi, les conditions de travail, les revenus et autres éléments de l’équilibre entre contributions et rétributions. Une partie des associations professionnelles veulent en outre négocier les programmes, les réformes, les orientations de la politique de l’éducation, pour défendre des intérêts matériels, mais aussi des valeurs ou des orientations idéologiques. Les choses sont fréquemment liées : lutter contre l’échec scolaire, c’est aussi maintenir ou créer des emplois ; lutter contre le démantèlement des acquis sociaux est toujours, pour les fonctionnaires, un combat à la fois civique et corporatiste.
Consulter les enseignants et négocier avec leurs représentants est une forme de reconnaissance, tant de leurs compétences en matière de changement planifié que de leur droit de participer aux décisions qui les concernent. Les parents et les élèves ne peuvent prétendre à être consultés au titre de leur expertise, mais ils se réclament du droit des usagers et, pour les parents, de leurs responsabilités éducatives. Aucun système ne peut ignorer la force des usagers. Les mouvements lycéens, comme les résistances des associations de parents, peuvent ruiner aujourd’hui n’importe quelle politique de l’éducation. Sans doute, cadres, enseignants, parents, étudiants et lycéens sont-ils aussi des électeurs, mais ils n’acceptent ni de limiter leur influence sur l’école à cette seule voie, ni de se plier aux décisions d’une majorité politique dont toutes les composantes ne sont pas concernées par l’école au même titre.
Les gouvernements naviguent aujourd’hui à l’estime entre les attentes de “ l’opinion publique ”, représentée au parlement et dans les médias, et les attentes des gens d’école et des usagers, certes moins légitimes, formellement, mais plus pressantes et pointues. Négociation il y a, mais les règles du jeu sont floues, constamment redéfinies au gré des rapports de force, parce que les démocraties ne peuvent, sans s’affaiblir comme telles, ni pleinement légitimer, ni totalement ignorer les groupes de pression.
Des temporalités divergentes entre le politique et les autres acteurs
Les magistrats, comme les députés les plus actifs, ne font souvent que passer dans le champ de l’éducation. Ils souhaiteraient, sitôt élus, faire rapidement le tour des problèmes, prendre des options fortes et les mettre en œuvre immédiatement, pour obtenir des effets visibles durant la même législature. Ils insistent donc, lorsqu’ils arrivent aux affaires, pour que des décisions soient prises et mises en œuvre rapidement. Les gens d’école, leurs syndicats et les associations de parents (sinon leurs membres) sont “ installés ” dans le système pour longtemps. Le nouveau ministre découvre des problèmes que cadres et gens du terrain connaissent depuis longtemps ; il leur propose des solutions qu’ils rejettent, parfois par peur du changement ou désaccord idéologique, souvent parce qu’ils ont mieux repéré les impasses ou pressentent, au vu de leur expérience, sachant les résistances du terrain, que ces réformes flamboyantes ne s’attaqueront pas aux “ vrais problèmes ”.
Qui a raison ? Qui a tort ? Il est certain que toute évolution suppose une schématisation des enjeux, une forme de simplification, donc de violence faite à la réalité. À l’inverse, à vouloir gérer toutes les contradictions et intégrer tous les points de vue, le système se condamne à la paralysie, il s’apparente à la société bloquée décrite par Crozier (1971). Pour le dire plus cyniquement : peut-être faut-il être naïf pour espérer réformer le système éducatif. Seul un pouvoir neuf peut l’être assez pour croire qu’une réforme spectaculaire constitue, à elle seule, un progrès décisif. En quelques années de marchandage avec les associations, les syndicats, ses propres cadres, un ministre perd cette naïveté et la force qu’elle donne. Il devient un élément du système, ayant appris que le bon sens et la détermination ne suffisent pas à le transformer.
Une réforme conçue et réalisée en quatre ou cinq ans - le temps d’une législature parlementaire - ne peut être que structurelle ou curriculaire, condamnée à rester sans effets durables sur les pratiques pédagogiques si les textes ne sont pas complétés par un dispositif ambitieux d’innovation et de formation. À l’inverse, une réforme d’envergure à laquelle on ne fixerait aucune échéance risquerait d’être différée encore et encore : les acteurs, face aux contradictions du système, ont la tentation compréhensible d’étaler le processus de décision. D’où l’importance de structures de négociation qui se donnent des calendriers politiques de l’ordre d’une dizaine d’années, un temps plus long qu’une législature, mais fini, ce qui suppose une continuité du pilotage par-delà les péripéties électorales…
Une construction opportuniste des problèmes
Toute réforme prétend répondre à un problème. On oublie que les problèmes n’existent pas à l’état naturel (Becker, 1966), comme Viviane Isambert-Jamati (1985) l’a montré à propos de l’échec scolaire dans les années 1950. Les problèmes sont doublement construits par les acteurs, dans la mesure où ils dénoncent un décalage entre l’état et l’évolution du système d’une part, leurs attentes et exigences d’autre part. Il faut donc, pour que les acteurs puissent trouver un consensus sur l’existence et l’importance d’un problème, qu’ils partagent :
-	une vision des finalités et du fonctionnement idéal du système éducatif ;
-	un diagnostic sur l’ampleur de l’écart à cet idéal ;
-	le sentiment que cet écart est inacceptable et justifie une action de réforme.
Qu’il n’y ait pas consensus sur les finalités et les exigences est indissociable du pluralisme. C’est ainsi que l’exigence d’égalité des chances ou de formation de base pour chacun n’est pas partagée par toutes les forces politiques, tous les enseignants, tous les parents. Certains défendent des intérêts, d’autres des principes de justice. Certains obtiennent déjà ce qu’ils veulent, si bien que le statu quo leur convient ; d’autres sont exclus ou parlent au nom des exclus.
Sur l’état des lieux, il est normal aussi que le consensus soit difficile. On pourrait néanmoins rêver d’une société plus consciente du fonctionnement effectif de son école, de ses coûts et de ses effets réels. Le développement d’une économie, d’une sociologie, d’une démographie de l’éducation ont éclairé des domaines jadis peu explorés ; des appareils statistiques et des indicateurs du système éducatif se mettent en place ; pour savoir ce qui se passe sur le terrain, on déclenche aujourd’hui de grandes enquêtes nationales, comme celle que la France a conduit en 1998 sur les lycées, voire internationales, comme les études de l’IEA ou TIMSS ; on se préoccupe d’évaluer l’efficacité et la qualité de l’éducation scolaire.
Malgré ces progrès, il reste difficile de fonder les propositions de réformes sur des données pertinentes et incontestables. Mauvaise foi, envie de ne pas savoir, faible formation méthodologique et manque de données pertinentes au moment où se prennent les décisions - et pas trois ans plus tard - se conjuguent pour maintenir un certain flou sur l’état effectif du système d’enseignement, donc sur l’opportunité de telle ou telle évolution. En l’absence de méthodes concertées et de données fiables, les acteurs qui ont le plus d’appuis et de talents médiatiques monopolisent la parole sur l’état du système.
L’identification et l’organisation des acteurs concernés
Avec qui faut-il négocier ? La constitution et la loi énoncent des règles qui, une fois admises, donnent un parlement et au gouvernement des mécanismes de décision légitimes. Il en va de même de pouvoirs organisateurs privés, dans l’entreprise ou le monde coopératif. Un système légitime de vote permet de dégager des majorités, simples ou qualifiées, évitant la paralysie.
Il n’y pas de règles aussi simples et légitimes pour dire qui il faut inviter à la table de négociation, ni de combien de gens ou d’organisations représentatives il faut obtenir le soutien pour qu’une réforme ait une base solide.
Certains systèmes éducatifs ont mis en place des “ machines ” représentatives complexes, qui proposent des procédures et des critères de consultation et d’association aux décisions. Que ce fonctionnement soit codifié ou non, on y fait assez généralement la part belle aux corps les plus organisés, aux syndicats les mieux implantés, aux catégories statutaires les plus remuantes ou prestigieuses.
Ces forces sont-elles les plus représentatives ? Pas toujours. C’est ainsi que, dans les pays développés, les immigrants, dont les enfants constituent une part importante du public scolaire, sont faiblement représentés par les associations de parents, qui émanent plutôt des classes moyennes. De leur côté, les syndicats d’enseignants ne représentent pas à part égale tous les enseignants. Dans plusieurs pays, les taux de syndicalisation décroissent, une partie importante des enseignants n’adhèrent à aucune organisation syndicale. Cela ne les empêche pas d’avoir un avis et de bloquer des changements d’autant plus facilement qu’ils ont “ choisis ” de ne pas participer à la phase de concertation.
De plus, une partie des enseignants sont des maîtres auxiliaires, des suppléants, des remplaçants, main d’œuvre importante, qui rend possible la gestion des fluctuations démographiques et des absences des titulaires. Ces catégories restent faiblement représentées. Les enseignants-stagiaires en formation ne sont guère mieux entendus, alors que les réformes dessinent l’avenir du système éducatif qu’ils devront assumer. Les femmes sont majoritaires dans l’enseignement, mais plutôt minoritaires parmi les cadres aussi bien qu’au sein des directions syndicales.
Quant aux élèves, seuls les plus âgés peuvent être entendus et, faut-il s’en étonner, lorsque les élèves ou les étudiants se mobilisent, ce sont ceux des filières générales qui tiennent le haut du pavé, on n’entend guère les élèves fréquentant les formations professionnelles courtes ou les étudiants des filières techniques. L’institution peut tenter de mettre en place des structures de participation ad hoc, qui donnent une représentation aux acteurs les moins organisés, mais de telles structures sont en général combattues ou investies par les groupes de pression et les associations qui tiennent à conserver le monopole de la représentation des enseignants ou des usagers.
Il n’est donc pas sûr que la négociation avec les groupes de pression constitués, qui brouille les règles de la démocratie formelle, élargisse toujours, pour autant, la démocratie réelle…
Une négociation sans fin, où rien n’est jamais acquis
Aucune réforme ne peut être menée comme une entreprise entièrement rationnelle. On peut rêver d’une phase de conception si bien négociée qu’elle donnerait la garantie d’une mise en œuvre sans surprise. Même dans la construction immobilière et les travaux publics, il y a des dépassements de devis et des obstacles inattendus, qui obligent à reconsidérer ou à redimensionner les projets. En matière de réformes scolaires, nul ne peut mesurer d’emblée toutes les implications, ni prévoir tous les aléas. La négociation se poursuit donc tout au long de la mise en œuvre, avec des alliances changeantes, des acteurs qui disparaissent provisoirement de la scène, parce qu’ils ont obtenu gain de cause, d’autres qui surgissent inopinément, parce qu’ils ont enfin compris qu’ils étaient concernés, voire menacés.
Un parlement peut revenir sur ses décisions ou être désavoué par un vote populaire, mais les institutions politico-administratives garantissent une certaine continuité, par-delà même les alternances politiques les plus explicites, ne serait-ce que parce que le système juridique a son inertie propre. Dans le champ de la négociation avec les acteurs sociaux, la mémoire collective est plus courte, l’actualité l’emporte sur la fidélité au projet, tout le monde navigue à vue.
Les systèmes éducatifs passent donc de longues périodes dans un état d’incertitude : y a-t-il encore une réforme en cours ? est-elle abandonnée ? réorientée ? en passe d’être supplantée par de nouveaux textes ? Les élections amènent parfois une clarification, mais la confusion et le marchandage se réinstallent assez vite. Une réforme se joue dans les têtes, plutôt que dans les textes : ce n’est pas un objet stable, les représentations de ses fondements, de ses conditions, de son calendrier, de ses effets attendus ne cessent d’évoluer.
De la concertation au “ pilotage négocié ”
Faut-il se résigner à la politique du pire, renoncer à tout pilotage à long terme ? Ou peut-on tenter de mettre en place des dispositifs qui permettraient de surmonter certains des obstacles qui viennent d’être évoqués ? Le problème est d’actualité : les sociétés développées sont à la recherche de mécanismes stabilisateurs des politiques de l’éducation, car elles ont compris, à leurs dépens, qu’une succession de réformes sans lendemain ne tenait pas lieu de réponse aux problèmes endémiques du système éducatif.
La question examinée ici à propos des politiques de l’éducation se pose depuis plus longtemps pour les politiques économiques et de l’emploi. De nombreuses démocraties ont fait émerger des institutions de type “ Conseil économique et social ”, sorte de “ parlement socioprofessionnel ” où sont représentés, plutôt que les partis, les divers acteurs économiques, patronaux et syndicaux. Sur ce modèle, on peut envisager et certains pays ont mis en place des “ Conseils nationaux de l’éducation ”. De telles instances, représentatives de tous les partenaires sociaux, en général consultatives, permettent la concertation et la confrontation de l’ensemble des forces structurées et parfois la mise en œuvre d’enquêtes nationales ou d’États généraux de l’éducation.
Aux côtés de ces instances globales, on trouve des structures propres à des ordres ou secteurs d’enseignement spécifiques. Ces instances participatives jouent souvent un rôle dans la préparation des réformes, éventuellement leur suivi ou leur évaluation. Le Cycle d’Orientation genevois avait institué une “ Commission de réforme permanente ”, dont le titre même indiquait qu’une fonction essentielle des instances participatives est aujourd’hui de débattre du changement planifié.
Tout lieu de concertation institué est investi par les groupes de pression les mieux organisés et tend à devenir un appareil bureaucratique de plus. Il y a donc des raisons de penser que de telles instances sont à la fois nécessaires et périssables, qu’il faut donc les réinventer périodiquement, pour leur insuffler une nouvelle jeunesse et mobiliser de nouvelles générations. De plus, aussi utiles et vivantes soient-elles, elles ne conviennent pas au pilotage de réformes spécifiques, même si elles peuvent conférer une forme de légitimité à des instances de pilotage plus spécialisées et éphémères.
Le pilotage négocié, tel que je l’entends ici, déborde ces lieux de concertation permanente sur les politiques de l’éducation. Une instance de pilotage négocié est liée à une réforme éducative particulière. Elle est constituée au moment de sa genèse, avec mission de la piloter sur cinq à dix ans, cycle de vie raisonnable d’une réforme ambitieuse. Le principe d’une réforme, ses finalités, ses orientations, son calendrier global sont fixés par les autorités qui mandatent l’instance de pilotage. Elle ne peut donc les abandonner sans renoncer à son rôle, ce qui n’exclut pas des assouplissements. La négociation porte sur tut ce que ce cadrage laisse ouvert, ce qui n’exclut pas, bien entendu, une négociation de la réforme et du mandat de l’instance de pilotage en amont de sa mise en place. Le dispositif disparaît lorsque la réforme “ quitte la scène ”, dans le meilleur des cas parce qu’elle a abouti, le plus souvent parce qu’elle s’enlise ou cède la place à une autre politique.
Les expressions comme “ groupe de pilotage ” sont devenues banales, dans la culture des organisations, ce qui masque le peu de représentations communes de ce dont on parle. Bouvier (1997) a tenté de montrer que le pilotage s’opposait à l’évaluation. Cette dernière a besoin d’une affirmation claire des finalités, puis de mesures consolidées et instrumentées des effets, pour proposer des régulations fondées sur des données et des analyses “ sérieuses ”. L’ennui, c’est que la boucle de régulation est trop longue : lorsque les conclusions des spécialistes deviennent disponibles, les mandataires ont changé, les finalités ont évolué et le paysage a changé.
Piloter une réforme, c’est naviguer à l’estime en se servant d’une intelligence collective (Lévy, 1997) qui, sans exclure le recours à des méthodes plus lourdes, tente de comprendre ce qui se joue par tous les moyens du bord, en assemblant le maximum d’indices. Le pilotage est d’abord une prise d’information à la fois rapide et fiable, ce qui suppose la mise en synergie de tous les acteurs qui détiennent des éléments d’appréciation et d’interprétation, à charge pour eux de les assembler de façon coopérative et d’en tirer des décisions stratégiques.
L’intelligence collective ne fonctionne que si chacun est prêt à faire confiance aux informations et aux analyses de ses partenaires. Cette confiance et cette coopération ne débouchent pas sur des décisions totalement informées, ni parfaitement légitimes d’un point de vue “ scientifiques ”. Du moins sont elles fondées sur une appréciation conjointe du terrain, des humeurs, des compétences, des ressources, des dynamiques en jeu, des obstacles. L’intelligence collective doit être assez vive et assez réaliste pour favoriser des décisions “ raisonnables ”, à la fois novatrices et réalisables.
Cela ne va pas sans une construction intensive, au sein de l’instance de pilotage et dans un réseau plus vaste, de représentations communes :
-	des objectifs du changement spécifique qu’on veut favoriser ;
-	des modèles les plus prometteurs de changement planifié et des stratégies d’innovation qui en découlent ;
-	des relais disponibles, des leviers permettant de mobiliser le système aussi bien que de faire remonter des informations ;
-	de l’état du système et des tendances à l’œuvre, aussi bien dans le champ spécifique couvert par une réforme que dans le champ plus vaste des affrontements entre groupes sociaux, dont une réforme scolaire n’est souvent qu’un enjeu parmi d’autres.
Pour constituer une véritable instance de pilotage d’une réforme éducative, il ne suffit pas de former un groupe composé de représentants de divers corps, statuts, métiers et points de vue concernés. Le vrai défi est de dépasser les clivages et les marchandages habituels, pour adopter une vision collective. On peut parler d’une logique de résolution de problème, orientée par des objectifs définis, à condition d’accepter que le problème soit lui-même construit et reconstruit et que la recherche de solutions passe par des tâtonnements, des essais, l’analyse des erreurs et des errements. On est revenu aujourd’hui de l’idée qu’une réforme exprime une rationalité incontestable et unique qui se heurterait à des “ résistances irrationnelles ”. Il reste à trouver une cohérence et une référence acceptable au bien commun, sans quoi le pilotage deviendra pur marchandage entre groupes de pression. L’animation d’une telle instance, les ressources et informations mises à sa disposition peuvent la constituer en une véritable “ task force ” réaliste et efficace. À l’inverse, si le fonctionnement d’une instance de pilotage est mal pensé ou mal conduit, elle peut devenir une partie de la noosphère sans aucune prise sur le réel, un souk sans perspective politique ou le dernier “ salon où l’on cause ”, sans parvenir à adopter la moindre orientation stratégique commune.
Le pilotage peut entrer en conflit avec les compétences de gestion et d’orientation de la direction politico-administrative classique, au sens où il confère un pouvoir stratégique à des instances composites, où se rencontrent, d’une part, les responsables politiques élus et les hauts fonctionnaires, qu’ils nomment et dirigent, d’autre part des acteurs sociaux qui sont associés au pilotage parce qu’ils sont incontournables, en raison des zones d’incertitude ou des compétences qu’ils contrôlent. Même si l’instance de pilotage n’est pas autonome et ne formule que des recommandations, sa maîtrise des dossiers et la pertinence de ses propositions infléchit les décisions des instances de gestion politico-administrative en charge du système, en particulier si elles souhaitent que la réforme entreprise réussisse…
On invite de plus en plus souvent le secteur public à se réorganiser en s’inspirer de la gestion d’entreprise, ce qui conduit notamment à la vogue du New Public Management et à la quête de la “ qualité totale ” fondée sur une évaluation omniprésente des “ résultats ”. Il serait tous aussi intéressant d’apprendre du monde de l’entreprise que le désordre, la confrontation et l’innovation ont partie liée (Alter, 1990). Dans le secteur privé moderne, les directions considèrent de plus en plus qu’il leur revient d’organiser et d’arbitrer des conflits entre fractions traditionnelles et fractions novatrices de l’entreprise, donc aussi de favoriser leur confrontation ouverte et d’animer des lieux institués de négociation. Dans le secteur public, les directions administratives se sentent progressivement condamnées à faire de même, mais elles rêvent encore, parfois, d’un retour à l’ordre ancien et refusent de comprendre que leur tâche n’est plus de piloter seules le changement planifié, en s’appuyant sur les directives ministérielles, mais d’organiser le pilotage négocié et d’y participer. Les directions ne sont ni des acteurs parmi d’autres, ni comme des arbitres au-dessus de la mêlée. Elles ont une double mission : énoncer et justifier (pour des raisons politiques, budgétaires, juridiques) les limites de la négociation et permettre de négocier le négociable dans de bonnes conditions.
L’instance de pilotage, une fois mise en place, est censée incarner l’esprit d’une réforme et le souci du bien public, ce qui ne va pas sans induire une certaine tension avec les intérêts particuliers des divers acteurs, y compris ceux qui ont voulu la réforme et mis en place une instance de pilotage, mais la souhaiteraient moins encombrante, déterminée ou active dès que d’autres soucis les assaillent et les incitent à passer des compromis. Il faut donc une ingéniosité particulière pour faire coexister et coopérer une autorité formelle et une instance de pilotage moins soucieuse de gérer le système que de faire avancer une réforme.
“ L’union est un combat ”, disait Georges Marchais dans les années 1980, au temps où l’alliance des partis communiste, socialiste et radical (“ l’Union de la gauche ”) avait pour la première fois depuis le front populaire la majorité en France. Une instance de pilotage incarne le même paradoxe : elle réunit des gens de positions, de légitimités, de tendances différentes, pour les faire travailler ensemble à la régulation d’une réforme. Une bonne régulation sortira de leur confrontation si elle est à la fois coopérative et conflictuelle. Un pilotage sans conflits cognitifs, ni affrontements idéologiques, ne saurait représenter la diversité des logiques d’action et des catégories d’acteurs. Les contradictions et les conflits s’exprimeraient dès lors en dehors de l’instance de pilotage, sans procédure de concertation.
La question cruciale du pilotage est de savoir comment dépasser différences et divergences pour trouver un compromis acceptable, qui ne soit ni mou, ni régressif. Ce pari est loin d’être gagné, il se rejoue dans chaque contexte national ou régional, pour chaque réforme. Nous vivons plutôt une période d’apprentissage institutionnel, apprentissage non pas de la négociation entre partenaires sociaux, qui est entrée dans les mœurs, mais du pilotage négocié, ce qui est assez différent. Il ne s’agit pas alors de trouver de temps en temps un “ compromis historique ” qui pacifie les rapports sociaux durant plusieurs années, mais de travailler ensemble de façon intensive, pour faire réussir une entreprise complexe et dont l’issue reste incertaine durant des années.
Les cultures organisationnelles s’enrichissent progressivement de nouveaux modèles, de nouveaux savoir-faire. Aujourd’hui, les notions de direction, décision, participation, délégation, autonomie, concertation, consultation, démocratie, négociation forment un champ conceptuel assez flottant, où règne la confusion. Mais il n’est pas interdit d’espérer qu’une culture du pilotage négocié des réformes évite aux nouvelles instances de pilotage crées dans divers contextes de réinventer la roue. Si l’on souhaite que l’école devienne une organisation apprenante, il faut souhaiter que cet apprentissage porte aussi sur ses fonctionnements collectifs et institutionnels et se nourrissent des travaux sur la communication, la négociation, la décision, l’innovation dans le monde du travail et des organisations, au-delà des références pédagogiques et didactiques. Une culture du pilotage se constituera au carrefour de la recherche et d’une pratique réflexive qui engrange des savoirs d’action à partir de l’expérience collective et de son analyse.
Aussi longtemps qu’il n’existe pas de culture commune dans ce domaine et que les règles du jeu et les représentations de la négociation sont confuses, les acteurs politico-administratifs pêchent par excès ou par défaut. Par défaut lorsqu’ils renoncent à un pouvoir qu’ils tiennent de la loi et des règles de la démocratie parlementaire ou directe. C’est ainsi que les finalités de l’école ne relèvent pas du pilotage d’une réforme, même et surtout si ce dernier est un bon analyseur de l’ambiguïté des textes. Comme Meirieu le rappelle avec force, l’école devrait rester une institution, ne pas devenir un simple “ service ” visant la satisfaction de l’usager moyen. Ses missions restent fondamentalement liées à un projet de société et le politique doit conserver - dans le respect des règles démocratiques - le monopole de l’orientation des systèmes éducatifs.
À l’inverse, une défense rigide des prérogatives traditionnelles des ministères et de l’administration en matière de gestion ne peut que réduire à néant l’espace de négociation. Il n’y a pas de négociation sans partage du pouvoir, mais où sont les limites ?
Pilotage négocié et expertise
Dans un pilotage négocié, chacun peut, s’il en les moyens, mobiliser ses propres experts, pour préparer ses dossiers ou affûter une tactique. C’est une figure de l’expert contemporain, mercenaire du savoir. Certains experts s’imaginent volontiers conseillers du Prince. Les uns lui soufflent des diagnostics et des réformes, les autres lui conseillent d’habiles stratégies de changement, tenant compte des résistances des acteurs. D’autres, par choix politique ou faute d’accéder aux allées du pouvoir, conseillent l’opposition ou divers groupes de pression.
Dans le pilotage négocié du changement, on peut imaginer d’autres figures. J’en distinguerai trois : l’évaluateur, l’inspirateur et le stratège.
•	L’évaluateur peut adopter le point de vue de Sirius et tendre aux décideurs un miroir, grâce auquel ils sont censés voir la réalité en face. À eux de savoir ce qu’ils feront alors. L’expert ne se prononce pas sur l’opportunité d’une réforme, ni sur les finalités de l’éducation. Ce n’est pas son rôle. Il est entièrement du côté de la connaissance et de la méthode, laissant aux “ acteurs ” le soin de définir les finalités. Même alors, à son corps défendant, l’expert reste un acteur : mesurer, observer, comparer, dire, c’est jouer un rôle, assumer un arbitraire, agir sur les représentations, donc indirectement, sur les décisions. Nul n’est véritablement au-dessus de la mêlée. C’est d’autant plus vrai que l’évaluation devient continue et formative et prétend donc aider la réforme à réussir plutôt que de faire un constat ex post.
•	L’inspirateur s’identifie à la réforme et la défend non seulement contre ses détracteurs, mais aussi contre les décideurs, suspects de transiger, de ne pas aller au bout de leurs intentions. Il a en général participé à l’élaboration du projet. Dans une réforme comme dans une recherche-action, le projet peut se dresser “ contre les acteurs ” (Haramein et Perrenoud, 1981), parce qu’ils sont pris pas d’autres urgences et d’autres jeux. Il n’est pas inutile qu’un acteur au moins s’identifie au projet et défende sa mise en œuvre, au besoin contre ceux qui l’ont soutenu au départ, mais rêvent déjà, quelques temps après, de l’abandonner, de l’infléchir ou de le réviser à la baisse. L’expert ne peut devenir garant de la cohérence et de la fidélité aux intentions que s’il manifeste une forte adhésion idéologique à la réforme (contenu et méthode). Certains imaginent que les experts ne sont concernés que par les moyens. Les experts indifférents à l’avenir du système éducatif et à ses finalités sont en général de médiocres technocrates. Les chercheurs qui passent leur vie à observer les systèmes éducatifs sont rarement neutres, ils ne cachent pas en général leur désir de le voir évoluer dans le sens d’un idéal : démocratisation de l’enseignement, modernité, citoyenneté, participation, appropriation des technologies, etc. Pierre Bourdieu, François Dubet, Viviane Isambert-Jamati, Louis Legrand, Edgar Morin, Philippe Meirieu, Antoine Prost, Bertrand Schwarz, Lucie Tanguy, Alain Touraine, par exemple, ont joué et jouent en France le rôle d’experts dans le champ de la formation. Ils ont été ou sont, à ce titre, appelés à orienter le devenir du système éducatif. Ils sont alors engagés, personnellement et politiquement. Cela les empêche-t-il de décrire le système tel qu’il est ? Je ne le crois pas, non en raison d’une simple vertu méthodologique, parce que les chercheurs savent qu’on n’a aucune chance de transformer un système qu’on est incapable de saisir et de comprendre dans sa complexité. Là est la vraie différence.
•	Le stratège peut s’investir dans la régulation du pilotage négocié. Le pilotage est un système d’action éphémère et instable, qui réunit des forces disparates et antagonistes autour d’un projet, avec mission de guider l’évolution du système éducatif dans le sens de finalités ambitieuses, donc difficiles à atteindre. L’échec d’un processus de réforme est toujours plus probable que sa réussite, tant les facteurs à contrôler dépassent les outils, les compétences, la cohérence des acteurs. Pour déjouer les pièges les plus grossiers et sortir indemne des autres, il faut une vigilance et une cohérence de chaque instant. Si l’instance de pilotage ne parvient pas à neutraliser, durant quelques années, les jeux ordinaires qui paralysent les organisations, elle devient inutile. Une telle mission peut paraître paradoxale. Elle l’est. Elle témoigne d’une sorte de conscience qu’ont les acteurs du système de leur impuissance à changer collectivement, en dépit de leurs professions de foi et déclarations d’intention. Comme machine paradoxale, mise en place par le système pour déjouer ses propres contradictions, une instance de pilotage exige une grande lucidité sur les mécanismes à l’œuvre et une forme d’indépendance, non seulement dans l’action, mais dans le jugement. Comment développer une stratégie de changement à la fois concertée, réaliste et efficace ? À cette question, aucun expert ne peut répondre à la place des acteurs, mais il n’est pas inutile de mobiliser des compétences qui peuvent aider la réforme à ne pas s’enliser lorsqu’elle rencontre les premières turbulences. Une formation en sciences sociales et en psychologie, ajoutée à une expérience des systèmes, des organisations et des jeux d’acteurs, seront alors des expertises plus utiles que la maîtrise pointue des aspects pédagogiques, didactiques ou techniques de la réforme. L’insertion dans une communauté universitaire, elle-même activement engagée dans les rapports avec la cité, donne alors des points d’appuis et de référence essentiels.
Ces trois figures sont idéales-typiques. Les “ vrais experts ” impliqués dans des dispositifs de pilotage mêlent des traits empruntés aux unes et aux autres, avec une dominante. Ils ne seront utiles que s’ils sont à la fois impliqués et indépendants, ligne de crête bien difficile à tenir…
Issus du monde de la recherche, les experts ont souvent des rapports très ambivalents à la politique. Les plus lucides font le chemin que décrit Pierre Bourdieu :
“ Moi-même, j’ai été victime de ce moralisme de la neutralité, de la non-implication du scientifique. Je m’interdisais alors, et à tort, de tirer certains conséquences évidentes de mon travail d’enquête. Avec l’assurance que donne l’âge, avec la reconnaissance aussi, et sous la pression de ce que je considère comme une vraie urgence politique, j’ai été amené à intervenir sur le terrain dit de la politique. Comme si on pouvait parler du monde social sans faire de politique, On pourrait dire qu’un sociologue fait d’autant plus de politique qu’il croit ne pas en faire ” (Entretien accordé au journal suisse Le Temps, Samedi culturel, 28 mars 1998, p. 11).
Les sociologues sont sans doute plus sensibles que d’autres chercheurs aux rapports ambigus du savant et du politique. Leur discipline les empêche de croire qu’un expert est au-dessus de la mêlée. La question est de savoir s’il peut s’impliquer sans renoncer à ses outils, son identité, son rapport au savoir. Tanguy (1995) suggère que c’est possible, que le rêve de pureté et d’innocence totales du scientifique n’est qu’une forme de cécité, dès lors qu’il intervient dans les affaires humaines, ne serait-ce qu’en écrivant ce qu’il voit… Les diverses figures de l’expert cherchent, les unes à nier cette contradiction, les autres à la vivre avec une certaine lucidité et dans une relative sérénité…

Références
Alter, N. (1990) La gestion du désordre en entreprise, Paris, L’Harmattan.
Becker, H.S. (dir.) (1966) Social Problems, a Modern Approach, New York, Wiley.
Bonami, M. et Garant, M. (dir.) (1996) Systèmes scolaires et pilotage de l’innovation. Émergence et implantation du changement, Bruxelles, de Boeck.
Bouvier, A. (1994) Management et projet, Paris, Hachette.
Bouvier, A. (1997) Faut-il, au sein des organisations, substituer le pilotage à l’évaluation ? Lyon, Institut universitaire de formation des maîtres.
Cros, F. et Adamczewski, G. (dir.) (1996) L’innovation en éducation et en formation, Bruxelles, De Boeck.
Crozier, M. (1971) La société bloquée, Paris, Ed. du Seuil.
Direction de l’enseignement primaire (1994) Individualiser les parcours de formation, apprendre à mieux travailler ensemble, placer les enfants au coeur de l’action pédagogique. Trois axes de rénovation de l’école primaire genevoise. Texte d’orientation, Genève, Département de l’instruction publique.
Friedberg, E. (1993) Le pouvoir et la règle, Paris, Seuil.
Gather Thurler, M. (1994) L’efficacité des établissements ne se mesure pas : elle se construit, se négocie, se pratique et se vit, in Crahay, M. (éd.) L’évaluation et l’analyse des établissements de formation. Problématiques et méthodologies, Bruxelles, De Boeck, à paraître.
Gather Thurler, M. (1996) Innovation et coopération entre enseignants : liens et limites, in Bonami, M. et Garant, M. (dir.), Systèmes scolaires et pilotage de l’innovation. Émergence et implantation du changement, Bruxelles, de Boeck, pp. 145-168.
Haramein, A. et Perrenoud, Ph. (1981) “ RAPSODIE ”, une recherche-action : du projet à l’acteur collectif, Genève, Service de la recherche sociologique, Cahier n° 15. (publié d’abord sous le même titre in Revue européenne des sciences sociales, 1981, n° 59, pp. 175-231).
Hari, R. (1982) De la pratique d’une réforme scolaire, Revue européenne des sciences sociales, n° 63, pp. 143-160.
Henriot-Van Zanten, A., Plaisance, E. & Sirota, R. (éd.) (1993), Les transformations du système éducatif. Acteurs et politiques, Paris, L’Harmattan.
Husti, A. (éd.) (1996) Changements dans le monde de l’éducation, Paris, Nathan.
Huberman, M. (1982) De l’innovation scolaire et de son marchandage, Revue européenne des sciences sociales, XX, pp. 59-85.
Hutmacher, W. (1990) L’école dans tous ses états. Des politiques de systèmes aux stratégies d’établissement, Genève, Service de la recherche sociologique.
Isambert-Jamati, V. (1985) Quelques rappels de l’émergence de l’échec scolaire comme “ problème social ” dans les milieux pédagogiques français, in Plaisance, E. (dir.), “ L’échec scolaire ” : Nouveaux débats, nouvelles approches sociologiques, Paris, Ed. du CNRS, pp. 155-163 (repris in Pierrehumbert, B. (dir.), L’échec à l’école : échec de l’école, Paris, Delachaux et Niestlé, 1992).
Legrand, A. (1994) Le système E. L’école… de réformes en projets, Paris, Denoël
Lévy, P. (1997) L’intelligence collective. Pour une anthropologie du cyberspace, Paris, La Découverte.
Nouvelot, M.-O. (1988) Le fonctionnement de l’établissement scolaire : “ l’innovation ” garante de l’équilibre ?, in Perrenoud, Ph. & Montandon, Cl. (dir.) Qui maîtrise l’école ? Politiques d’institutions et pratiques des acteurs, Lausanne, Réalités sociales, pp. 227-241.
Obin, J.-P. (1993) La crise de l’organisation scolaire, Paris, Hachette.
OCDE (1996) Évaluer et réformer les systèmes éducatifs, Paris, OCDE.
Perrenoud, Ph. (1990) La formation équilibrée des élèves, chimère ou changement du troisième type ?, C.O. Informations (Genève), novembre, n° 8, pp. 16-41.
Perrenoud, Ph. (1993) L’organisation, l’efficacité et le changement, réalités construites par les acteurs, Education & Recherche, n° 2, pp. 197-217.
Perrenoud, Ph. (1996) Évaluer les réformes scolaires, est-ce bien raisonnable ?, Mesure et Évaluation en Éducation, vol. 19, n° 2, pp. 53-97.
Perrenoud, Ph. (1998) Réformes scolaires et rénovations de la formation des enseignants : une introuvable synchronisation, in Carbonneau, M. et Tardif, M. (dir.) Les réformes en éducation, leur impact sur l’école et sur la formation des maîtres, Bruxelles, De Boeck, à paraître.
Robert, A. (1993) Système éducatif et réformes, Paris, Nathan.
Strauss, A. (1992) La trame de la négociation, Paris, L’Harmattan.
Tanguy, L. (1995) Le sociologue et l’expert. Une analyse de cas, Sociologie du travail, n° 3, pp. 457-477.
Thélot, C. (1993) L’évaluation du système éducatif, Paris, Nathan.