Avec le " redéploiement ", l’école primaire genevoise s’apprête à changer de fonctionnement. Il est question de décentraliser, au moins partiellement, la gestion des ressources et donc aussi les modes d’organisation sur le terrain.

On ne peut évidemment que s’en réjouir. Même si cette décentralisation s’opère sur le territoire exigu d’un canton ville, la diversité des quartiers et des écoles justifie des solutions souples adaptées aux possibilités et aux besoins locaux.

Les esprits chagrins s’étonneront sans doute qu’on découvre la décentralisation vingt ans après Mai 1968. Mieux vaut tard que jamais. Mais ce retard a deux conséquences importantes :

• si l’idée n’est pas neuve, la pratique d’une gestion décentralisée reste à construire ; or en ce domaine, les expériences des autres ne semblent pas très utile ; on va donc inévitablement au-devant d’une période d’essais et d’erreurs, donc en partie de conflits et de désillusions ;
• d’autre part, impatience ne rime pas souvent avec prudence ; ceux qui ont attendu depuis des années qu’on laisse un peu d’initiative et de pouvoir aux écoles ou aux circonscriptions seront peut-être tentés d’aller trop vite trop loin, comme c’est naturel.

Pour réussir la décentralisation, il n’y a pas de recette miracle. Mais il y a un atout : la lucidité. Or la lucidité consiste à reconnaître que c’est une entreprise difficile, de longue haleine, coûteuse en temps de concertation, qui demande des changements d’attitudes chez tous les partenaires. La décentralisation d’un système ne se juge pas sur la première année, mais sur cinq ou dix ans. Et elle ne saurait, surtout dans une administration publique, se juger à la seule satisfaction des premiers intéressés. Il est rare qu’un pouvoir centralisé fasse progresser l’école, même lorsqu’il défend une politique progressiste. Car il ne sait pas mobiliser les énergies. Mais aucune décentralisation ne garantit par elle-même la démocratisation de l’enseignement, le développement des pédagogies actives ou l’efficacité de l’école. Il ne s’agit donc pas seulement de fonctionner de façon plus harmonieuse ou satisfaisante pour chacun des adultes engagés dans l’organisation scolaire, mais de mieux atteindre les objectifs pédagogiques, de mieux résoudre les problèmes que posent les enfants en échec ou la diversité culturelle des publics scolaires.

Tous les écueils ne sont pas imprévisibles. Il ne suffit pas de les mentionner pour qu’ils soient évités, mais cela peut aider. En voici quatre, la liste n’est pas exhaustive.

Décentraliser, c’est donner à chaque sous-système davantage de pouvoir. Mais que se passe-t-il si chaque sous-système est lui-même hiérarchisé, comme c’est le cas d’une circonscription et jusqu’à un certain point d’une école ? En d’autres termes : qui profite de la décentralisation ? L’inspecteur, responsable de la circonscription ou l’ensemble des enseignants ? Le maître principal, responsable administratif d’une école, ou l’ensemble de ses collègues ? Une décentralisation administrative n’équivaut nullement, ipso facto, à une participation accrue de la base. On peut parfaitement imaginer que tout le pouvoir délégué aux circonscriptions soit confisqué par l’inspecteur à son profit. C’est la tentation bien normale de quiconque reçoit un pouvoir nouveau : son premier réflexe est rarement de le partager. Sa tentation est plutôt d’utiliser la marge d’action accrue qu’on lui laisse pour atteindre ses propres objectifs et mener sa propre politique. Si cette politique consiste à décentraliser à l’échelle de la circonscription, le redéploiement la favorisera. Mais si l’aspiration de l’inspecteur est de reconstituer à son échelle une direction centralisatrice, qui l’en empêchera ? La raison me direz-vous. Mais elle suppose l’expérience et une certaine capacité de décentration.

On se heurte ici à un paradoxe : dans une organisation, quiconque n’est pas au centre sait à quel point les directives centralisées empêchent parfois de trouver des solutions rapides et raisonnables à des problèmes spécifiques. Chacun sait qu’avec une relative autonomie, on pourrait être plus efficace. Cette analyse critique du pouvoir qu’on subit, pourquoi est-il si difficile de la transposer au pouvoir qu’on exerce ? Parce que chacun est juge et partie, bien entendu. Subordonné à un pouvoir centralisateur, on en dénonce le schématisme, l’autoritarisme, la distance aux vrais problèmes du terrain. Mais dès qu’on a soi-même l’occasion d’exercer un tel pouvoir, le langage change : on parle vue d’ensemble, cohérence, lutte contre le gaspillage, équité, autant de bonnes raisons de ne pas laisser à chacun " la bride sur le cou ".

S’il a fallu si longtemps pour que se décentralise l’enseignement primaire genevois, croyez-vous que ce soit parce que la direction générale n’y avait pas pensé ? Ou parce qu’elle avait tout bonnement le goût du pouvoir sans partage ? C’est plus compliqué que ça : ce qui a empêché pendant longtemps la décentralisation, c’est l’impression que les circonscriptions et les écoles partiraient dans tous les sens, que plus personne ne parviendrait à contrôler la marche et les dépenses de l’ensemble. La centralisation est souvent pavée de bonnes intentions.

Comment éviter de retrouver le même mécanisme à l’échelle des circonscriptions ? Les inspecteurs sauront-ils ne pas mettre vingt ans avant de se rendre compte qu’une partie du pouvoir qui leur est remis doit être lui-même partagé plus largement ? On peut regretter sans doute que la conception générale du redéploiement ne soit pas assez explicite sur ce point. Mais peut-être est-ce en définitive une chance pour les inspecteurs, la chance de décider et d’assumer par une démarche personnelle la décentralisation à l’échelle de leur propre circonscription. Centraliser la marche de la décentralisation, n’est-ce pas d’une certaine manière, la vider de son sens ?

On entend dire souvent, sur le ton du dépit, que la décentralisation est un leurre si on ne met pas à la disposition des circonscriptions et des écoles davantage de moyens. Réaction qu’on peut fort bien comprendre : ayant à faire face à de nouveaux problèmes d’organisation, avec ce que cela suppose de temps de concertation et de travail en commun, de tâches d’animation et de coordination jusqu’alors assumées à un niveau différent du système, la tentation première est de dire : donnez-nous des postes et des moyens financiers et on se débrouillera.

On ne peut pas suivre ce raisonnement jusqu’au bout. D’abord parce que nous vivons dans un système scolaire très largement doté de moyens. Faut-il investir encore et encore dans le fonctionnement du système éducatif ? Il y a certainement des situations locales qui appellent des ressources supplémentaires pour faire face à des problèmes nouveaux ou aggravés. Ces ressources devraient d’ailleurs être disponibles même dans un système centralisé, car la centralisation n’est pas en elle-même synonyme d’uniformité de traitement.

Ce qui est en cause, c’est l’idée que la décentralisation justifie partout une augmentation immédiate et substantielle des ressources de fonctionnement. Il est facile de dire : on nous fait miroiter des promesses et ensuite, au moment de passer à la caisse, plus rien !

Certes, dans un système politique par exemple, la décentralisation pose le problème des ressources locales, de la part que prélève l’état central à son propre usage par rapport à ce qu’il rétrocède aux régions ou aux communautés locales. Dans l’école, le problème n’est pas comparable. Toutes les ressources viennent de l’impôt et il n’y a donc pas de recettes décentralisées. On ne peut pas par conséquent reprocher au pouvoir central de priver chaque sous-système de ressources qui lui appartiendraient en propre.

Par ailleurs, il serait fort dommage d’appauvrir la notion de décentralisation au point de la rendre synonyme d’accroissement des ressources locales. La décentralisation, c’est d’abord un pouvoir local - à l’échelle de la circonscription ou de l’école -, pouvoir qui est une ressource en lui-même, même s’il s’agit de gérer des postes et des budgets stables. Dire que la décentralisation sans ressources supplémentaires est un marché de dupes est dire en définitive qu’on a pour seul enjeu le confort de fonctionnement, non la maîtrise de l’organisation.

Qu’un fonctionnement décentralisé soit plus coûteux, au moins dans un premier temps, voilà qui paraît dans l’ordre des choses. Mais ici encore, la lucidité oblige à faire le départ entre de bonnes et de mauvaises raisons d’accroître les ressources de fonctionnement. Les bonnes, il y en a beaucoup : réaliser des projets nouveaux, atteindre mieux des objectifs anciens, obtenir les ressources qui permettent réellement la concertation et la décision à l’échelle locale. Mais il y a de mauvaises raisons. J’en mentionnerai deux : les stratégies de distinction et la pacification au prix fort.

Stratégies de distinction : dès le moment où on décentralise un système, chaque sous-système entre d’une certaine façon en compétition avec les autres. Il affermit son identité en se distinguant, il cherche à obtenir la plus grande part possible des ressources à partager, il cherche aussi à influencer la politique globale du système. Pour faire parler de soi, montrer qu’on est la pointe de la pédagogie, faire la preuve qu’on utilise au mieux le pouvoir et les responsabilités qu’on a reçus, on est évidemment tenté de mettre sur pied des innovations ou des initiatives dont on parle dans le système, et qui sait dans le journal…

Pacification au prix fort : en donnant à chacun les moyens de faire ce qu’il veut, sans trop chercher à savoir si c’est légitime ou prioritaire, on évite les conflits. Dans toute organisation, les tensions naissent en partie de la rareté des moyens, qui obligent à choisir, donc à exclure certaines possibilités d’actions. Si l’on peut donner à chacun les moyens de réaliser son projet, on réinventera la vieille règle selon laquelle chacun surveille ses plates-bandes et se garde d’empiéter sur celles des autres.

La demande de ressources supplémentaires traduit parfois simplement la peur d’avoir à choisir, donc de mécontenter les uns ou les autres, voire tout le monde. Or le propre d’une décentralisation n’est pas de tout permettre, sans concertation ni arbitrage, mais de favoriser la transparence et la concertation entre les intéressés, et une répartition des ressources et des contraintes qui tienne compte des conditions du terrain plus que de règles bureaucratiques (statut, ancienneté, équité formelle, etc.). Il est facile de s’unir dans la grogne contre une lointaine bureaucratie, il est plus difficile d’assumer sur place des arbitrages, ne serait-ce que parce qu’il faut continuer à vivre ensemble. La tentation est donc forte de ne pas choisir et de se battre contre le système pour obtenir des ressources pour tout faire. Si l’on ne maîtrise pas ce mécanisme, on se voue à une perpétuelle frustration et l’on passe à côté de l’essentiel, l’apprentissage du pouvoir de gestion à l’échelle de l’école ou de la circonscription.

Les conflits, inévitables, ne porteront pas seulement sur l’attribution des ressources, mais sur la nature des interventions des uns et des autres, les temps de travail en commun, le décloisonnement ou le cloisonnement de certaines interventions. Sont donc en jeu des postes dans les écoles, des emplois du temps, des contenus d’activités, des collaborations à des tâches d’équipes. Que devient alors le droit des personnes ?

Jusqu’ici, chacun était protégé par un cahier des charges et un statut. Ses collègues n’avaient rien à dire sur sa façon d’enseigner, sa conception du soutien, des relations avec les parents, de la sélection, de la discipline, etc. Avec la décentralisation, on va vers la mise en cause d’un certain nombre d’habitudes et de privilèges personnels. Sans doute est-ce souvent pour une bonne cause. Cela ne justifie pas tout.

On se trouvera inévitablement, ici ou là, dans des situations très délicates : une dynamique collective se heurtera à la résistance d’une ou deux personnes qui ne veulent rien savoir du nouveau système et qui se retranchent derrière leurs droits acquis, droit d’enseigner dans telle école, droit de travailler sans collaborer avec personne, droit de maîtriser son emploi du temps à l’intérieur de la semaine, droit de ne faire que ce pourquoi on a été engagé et formé. La redistribution des tâches, le décloisonnement des interventions se heurtera ici ou là aux droits des personnes. Que faire alors ?

Il est possible que les groupes porteurs d’un projet n’acceptent pas ces résistances qu’ils qualifieront d’individualistes, d’égoïstes, de conservatrices. Le risque n’est pas nul qu’on entreprenne, ici ou là, d’exclure ou de marginaliser tel ou tel qui n’est pas dans le ton, qui ne veut pas entrer dans une équipe pédagogique, qui veut garder ses élèves, etc. Cela peut à l’évidence susciter des drames personnels, aussi bien chez ceux qui se défendront, suscitant des affrontements violents, que chez ceux qui se sentiront rejetés et quitteront l’école, mais peut-être aussi la profession.

La tentation de tout groupe innovateur est de bousculer les enseignants immobilistes (ou simplement individualistes), ou du moins de ne pas leur permettre d’empêcher le changement ; d’où parfois des ségrégations, des exclusions, des pressions morales, des coups de force ; on en a un exemple, dans le système actuel, lors de l’attribution des degrés.

Une gestion commune devrait passer par un choix mutuel. Les gens qui travaillent dans des équipes pédagogiques se sont en principe acceptés comme partenaires et ont conclu un contrat, qui peut être modifié d’année en année. Rien de tel dans les écoles. On se retrouve souvent dans un bâtiment sans avoir choisi ses collègues, qui n’ont pas davantage de prise, en général, sur le choix des nouveaux arrivants. Peut-être cela va-t-il changer. Mais ce sera précisément une source de conflits si on veut anticiper, faire partir contre leur gré ceux qui dérangent, faire venir à leur place ceux qui s’intégreraient mieux. Pendant longtemps encore, on vivra dans l’héritage d’une politique du personnel qui a réuni dans les écoles des gens qui, a priori, n’avaient en commun qu’un cahier des charges et une formation. Il n’y avait entre eux aucun contrat, ni formel, ni moral. Il ne faudrait pas que la décentralisation apparaisse soudain comme un contrat rétrospectif, qui imposerait aux enseignants en place des obligations inconnues au moment où ils se sont engagés dans la profession ou dans une école particulière. On peut souhaiter sans doute que les personnes réfractaires à tout travail en commun se rendent compte qu’elles peuvent bloquer certaines évolutions ; peut-être cette réflexion les conduira-t-elle à changer d’attitude ou à chercher une porte de sortie. Mais si cela ne se passe pas spontanément, la responsabilité des équipes pédagogiques et des groupes est de ne pas faire passer leur projet avant le droit des personnes. La décentralisation se jouera en partie sur la tolérance et la capacité de convaincre plutôt que d’exclure.

L’enseignement primaire genevois se caractérise par une pratique constante de concertation entre la direction et la Société Pédagogique Genevoise. C’est loin d’être la règle dans les autres ordres d’enseignement ou dans les autres cantons. On pourrait évidemment engager un débat de doctrine sur la question de savoir jusqu’où doit aller un syndicat dans la participation à la gestion d’une administration. Entre l’opposition stérile et la collaboration docile, où est le juste milieu ?

À ce jour, du moins est-ce mon appréciation personnelle, la SPG ne me semble pas avoir perdu son âme en acceptant d’investir des forces et des idées dans nombre de dossiers techniques qui, ailleurs, relèvent uniquement de l’administration, les syndicats se bornant à négocier de grandes options. La multitude des commissions paritaires, le fonctionnement des délégations, la capacité d’écoute des hauts fonctionnaires, la maîtrise des dossiers des dirigeants syndicalistes ont sans doute favorisé, dans l’ensemble, la régulation du système par-delà de considérables fluctuations démographiques et une avalanche de rénovations dans le cadre de l’école romande.

La mise en place du redéploiement est le dernier exemple de cette concertation. Mais ce n’est pas une innovation comme les autres : les mêmes partenaires se retrouveront certes, au cours des mois et des années qui viennent, pour faire le point sur l’évolution du système et prévenir les principaux dérapages. Mais les choses leur échappent désormais en partie, puisqu’elles sont censées se jouer à l’échelle des circonscriptions et des écoles. Quel est le sens d’une concertation centralisée dans un système décentralisé ? Sûrement d’être le garant des règles du jeu, de l’équité dans la distribution des ressources, de la cohérence du tout face à l’opinion publique et au système politique. Mais une partie de la substance des dossiers va se traiter ailleurs. Ce qui se discutait jusqu’ici dans les rencontres DEP/SPG va se négocier en partie entre l’inspecteur et les enseignants de sa circonscription. On va de même décentraliser plus légitimement aujourd’hui les politiques de formation continue, de soutien, d’animation pédagogique et de sélection.

La répartition des tâches entre le centre et les circonscriptions ou les écoles est loin d’être claire et elle va sans doute évoluer au cours des années qui viennent. Mais une chose est sûre déjà : si décentralisation substantielle il y a, il faudra trouver de nouveaux mécanismes de concertation, qui ménagent une certaine place à l’association professionnelle.

Les inspecteurs pourraient être tentés de dire : " Je discute avec mon corps enseignant. Réunions par école, réunions de circonscription, commissions de travail, collaboration avec les maîtres principaux suffisent comme mécanismes de concertation. Gardons les mécanismes paritaires et le dialogue employeur/association professionnelle au niveau du système, il n’a pas sa raison d’être à l’échelle locale. " Une telle analyse nierait une dimension fondamentale de la concertation paritaire : l’égalité des droits des partenaires, la rencontre en terrain neutre, l’absence de confusion entre la participation dans un cadre hiérarchique et la négociation entre l’employeur et le syndicat. L’exemple de l’enseignement primaire genevois le montre, cette indépendance n’est absolument pas synonyme de durcissement des positions, d’affrontements idéologiques, de mépris de la complexité des problèmes. On pourrait même avancer l’hypothèse contraire : c’est parce que les mécanismes de concertation ne s’apparentent pas à une participation " maison " qu’ils fonctionnent bien. Pour une raison sociologique évidente : il est très risqué de faire reposer un mécanisme de concertation sur la bonne volonté d’un seul partenaire. L’autorité scolaire peut certes, lorsqu’elle a confiance dans sa politique et croit à la participation, mettre en place des mécanismes de consultation. Un jour ou l’autre, devant des difficultés graves, elle sera tentée de mettre en sommeil ce fonctionnement dont elle est en définitive seule garante. Par ailleurs, si elle assiste à une certaine désaffection du côté des salariés, elle sera la plus mal placée pour les convaincre qu’il faut participer dans le cadre d’institution de participation qui n’ont pas elles-mêmes été concertées.

Il me paraît donc nécessaire, à l’échelle des écoles et des circonscriptions, de ne pas réduire la concertation à une simple consultation du corps enseignant par l’autorité, mais de créer de véritables lieux de négociation paritaire. Ce qui suppose sans doute non pas l’éclatement, mais la décentralisation de l’association professionnelle, l’émergence de structures locales fortes. Avec le risque évident d’un glissement progressif vers une fédération d’associations de quartiers ou de circonscriptions. Cette évolution, qui s’est produite ailleurs, a certainement affaibli le mouvement syndical. Peut-être ces expériences permettront-elles d’imaginer une voie médiane entre le statu quo et le fractionnement.